近日，中国就业促进会紧跟抗疫复工复产步伐，以网络会议形式先后组织召开就业形势分析会和就业难点研讨会。张小建会长约请有关经济和就业领域专家分析当前就业形势，研判形势发展，分析推进工作中的痛点难点，并对进一步做好稳就业工作提出相关建议。就促会整理、提炼、撰写了两个报告，作为《抗疫复工进行时》第3 期专刊，供交流和参考。
一、对当前就业形势分析及对做好稳就业工作的几点建议
（一）一季度就业形势
1-2月，全国城镇新增就业108万，比去年同期的174万减少66万。全国城镇调查失业率2月份为6.2%，比1月份的5.3%上升0.9个百分点，与去年同期相比也上升0.9个百分点。同时，2月份制造业和非制造业的采购经理从业人员指数分别为31.8和37.9，创有统计以来的最低值。如果说1月份有春节因素影响，那么2月份则主要是受疫情影响，企业停工停产增多，用工减少，导致新增就业人数下降；失业者和无收入者增加，导致失业率明显上升。由于疫情冲击的主要行业、小微企业、重点地区就业压力大、复工复产制约因素多且启动滞后，失业曲线有可能维持一段较高的平台期。
对 3月后的就业趋势有两种看法：一是如国内疫情在3月下旬能得到有效控制，其对经济的不利影响将在二季度基本释放，全面复工复产基本可以恢复就业存量；如将新创业新形态和灵活就业撬动的好，努力做到堤内损失堤外补，上半年的就业增量能够追补一部分，城镇调查失业率将控制在6%以内；四季度城镇调查失业率有望回落到5.5%左右。二是疫情延续到4月下旬，二季度复工复产将会延后，由于就业存量的流失和新增就业的困难，调查失业率仍将超过6%；不利影响会延续至三季度，甚至拖累全年经济和就业，全年城镇新增就业将比去年减少二至三成，四季度城镇调查失业率可能会高于5.8%。总之，应做好最坏的准备，努力争取最好的结果。
（二）就业走势研判
1.对社会经济发展影响。
大约80%左右的社会经济活动都会受到疫情明显影响，并将严重影响中国经济的短期增长水平。从供给端分析，一季度经济增速将出现负增长；从需求端分析，消费、投资和外贸三大需求增速均显著下降。由此也会影响上半年的经济增长，使其偏离合理增长区间，内生性下行压力显著加大。疫情对住宿餐饮、文体娱乐、交通运输和旅游等服务行业的影响最为直接，由“黄金期”突变为“冰冻期”，中小企业倒闭风险与日俱增。制造业供求双侧承压，产业链条断裂风险极大，其关停破产将直接波及到上下游企业，并最终影响到服务业就业，导致劳动力失业风险增加。
2.就业走向趋势判断。今年就业形势异常复杂严峻，有可能呈现“凸”字型发展态势。从近期看，由于疫情对就业的冲击与原有的周期性、结构性、摩擦性等就业矛盾相互交织同时迸发，而推动就业工作的传统模式又被阻断，就业工作的困难超过历史以往的历次冲击。而近期国际疫情急剧扩散，全球主要经济体纷纷进入封闭状态，使得全球供应链和产业链面临全面关停，引发经济下行甚至全球经济危机，也会形成对国际和国内就业新的冲击波。从长期看，失业曲线较高平台期的长度取决于全球疫情发展和国内外经济变化趋势。我国疫情得到较快抑制，及时启动复工复产也能激活就业存量，扩大国内市场需求也能对冲国际市场的损失，且经济潜能还有很大释放空间，技术创新与应用正逐步取得突破，加上及时出台一系列宏观经济和稳就业政策，经过努力，有望实现全年就业稳定向好。
（三）目标考虑和宏观对策建议
1.坚持就业优先，促进经济提振与就业稳定良性互动。
一是明确年度就业的指标。调查失业率的预期指标，应从受疫情冲击失业人员和无收入人员大量增加的实际出发，适当调高，并确定一个区间。城镇新增就业的计划指标，应从实际可行与提振信心、政策注入与激发潜力相结合来考虑，不能减的太多。考虑到保就业的需要，经济增速应尽快回归合理的区间。
二是在冲击和风险加大的情况下，更应坚持就业优先政策，把稳就业摆在经济社会发展更加突出位置。就业牵着经济发展和人民生活的两头，保就业就是保经济，就是保老百姓的生活。因此，相关的财政货币宏观调控政策和其他经济社会政策应为完成稳定和扩大就业的任务目标进行调整协同和配套，最大程度的支持就业。
三是将扩大内需作为当前宏观调控和稳就业的重中之重，形成“扩需求—促就业—保收入—增消费—推经济”的良性循环，同时也能够对冲国际市场的损失。
2.当前形势下稳就业政策思路应区别于常规时期，重点转向“重建挖潜”。
建议实施一系列特别计划：如实施复产复工安全快速推进计划。建立复工激励机制，打通产业链资金链堵点；如实施数字平台经济加速发展计划，探索新的经济治理体系和就业治理体系，加快数字平台经济创新发展，扩大新增就业空间；如实施社会服务就业促进计划，鼓励青年人特别是高校毕业生到特定地区、行业、机构和岗位开展服务，满足社会性就业需求；如实施新就业形态促进计划，推动劳动关系多元化，创新社会保障体系，增强就业的灵活性与安全性。同时应注重发挥地方政府在稳就业中的作用，鼓励地方结合实际特色创造性地运用不同政策组合。
3.强化结构性政策的针对性，防范规模性失业风险。
一是应针对重点地区、受影响行业和群体，特别是中小微企业的实际需求精准施策，以降低突发事件对就业稳定的冲击。
二是通过实施教育培训规模扩增计划，降低劳动力供给规模，提升劳动者就业能力，缓解短期就业结构性压力。
三是重点关注失业风险堆积的“三大地区”，即人口流动冻结的疫情高风险区、人口流出受限的主要劳务输出地区、以制造业为主的主要劳务输入地区；重点关注存在规模性失业风险的“六大行业”，即批发零售业、住宿餐饮业、交通运输和仓储物流业、文体娱乐业、旅游业、加工制造业及建筑业等；重点关注涉及社会稳定风险的“两大人群”，即岗位脆弱、转岗难度大的低技能、低收入人群的失业风险和生活保障，以及社会活跃度相对较高的青年人群的就业的堆积。做到有监测有预判有预案，切实加强规模性失业风险防范。
中国就业促进会特约专家：
杨宜勇 国家发改委社会发展研究所所长
赖德胜 中央党校（国家行政学院）教授
张立群 国务院发展研究中心宏观经济
研究部研究员
杨伟国 中国人民大学劳动人事学院院长
刘燕斌 中国劳动和社会保障科学研究院
原院长
莫 荣 中国劳动和社会保障科学研究院
副院长
二、对当前形势下就业工作三个难点问题分析及建议
（一）跨地区人力资源供需对接和相关就业保障政策落实必须突破属地化管理的断点
1.问题及分析。
全国范围的复工复产在疫情中低风险地区已然启动，第一批复工的是企业所在地的原职工，第二批复工的是跨地区的原职工，这两批人均为就业存量。而第三批则是企业开始扩大招收非原职工的其他人员特别是跨地区的大学生和新的农民工，这是就业的增量。而由此产生的人力资源供需跨地区对接难，就业扶持政策跨地区落实难，就业补助资金和稳岗资金跨地区到位难的问题开始显露出来。
分析原因，一是原来“招工难”、“就业难”的结构性矛盾会更加突出，在疫情下，教育专业不对口和职业培训难以跟上的短板更难以补齐，导致供求匹配差距拉大。二是企业人力资源招聘仍习惯传统面对面交流的形式，输送民工仍是由干部用大篷车大嗽叭招集人，成本高、效率低。而大面积普及网上招聘、远程招聘又急需解决好技术、观念、方法、安全等方面的问题，方能取得好的效果。加之由于各地疫情风险情况不同，流动人员健康码互认互通尚需一个过程，使劳动力跨地区的流量流速受到很大局限。三是现行常规性就业扶持补贴政策和援企稳岗政策多以辖区常住人口为对象，对辖区外跨区流入的劳动者没有或很少纳入，导致他们享受不到现行就业政策。四是支持就业和稳岗政策的财政资金和失业保险基金均实行属地化管理，无论是输入地还是输出地，都难以对外出外来劳动者做出安排，扶持政策由哪方负责落实？补贴资金由哪方承担？没有明确，所以难以切实到位。去年，仅全国跨地区流动农民工就达到1.7亿。做好稳就业工作，必须解决好跨地区这个断点。
2.对策建议。
一是建议加快全国人力资源信息平台建设。在全国百日网上招聘大型活动中，由部里网络平台专门汇集整理和及时准确发布跨地区人力资源供求信息，对接企业急迫需求和大学、技师技工学校及镇乡的劳动力供给；专门汇集发布输入、输出地对外出、外来劳动者的政策线索和说明，供企业对外招聘和劳动者跨区就业咨询和分享。同时，以此为契机，加强指导、抓紧完善网上招聘远程招聘的技术方式，扩大使用面、提升匹配准确性和成功率。
二是建议指导推动各地根据实际出台对跨地区就业的专项政策，完善相关服务和保障。在互认健康码基础上，互通就业政策。输出地从求职补贴、交通补贴方面落实政策，输入地从企业就业、上岗培训、就业见习和社会保险等补贴以及租房补助方面落实政策。
三是建议中央财政在就业补助金中对跨地区就业列专项资金，按人头按项目分别支持输出地输入地，实行先按上年人数拨款，使用后统一结帐，大数据监管。对各地使用援企稳岗的失业保险基金，也应打破属地化管理的局限，覆盖到跨地区就业的员工身上。
四是建议加大面向全国各地的紧缺人才引进支持力度，为企业积攒后劲。地方政府应在预算资金中列出资金用于急需人才的引进，在失业保险基金中专门列出专项资金用于紧缺人才培训，对企业按照需求引进和培训紧缺急需人才，给予政策支持和相关保障。
（二）推动线上职业培训发展，迫切需要解决好与企业需求对接的痛点
1.问题及分析。
线上教育培训在一定程度上解决了线下培训的时间空间局限，增强了培训灵活性和便捷程度，在疫情防控期间更得到各方重视并获得快速推广。在稳就业加强职业培训的工作中，线上职业培训也被列为重要的举措。人社部主管司局及时部署对线上培训项目课程进行征集、筛选和重点推广。但在实践中遇到一个最大的难题，就是现有的线上培训项目课程难以对接企业的需求。几乎所有平台都只是单向的课程供给平台，企业的现实需求并没有真正体现，因缺乏针对性，导致企业参与培训的积极性不高，培训有效性差。
分析原因，一是企业与培训机构、院校结合度不够，供需双方之间存在断点；线上培训平台构建体系机制不科学，缺失企业需求这一关键部分。二是实操培训落实困难的问题。大多数技能培训更需要培养劳动者实际操作和动手能力，这恰恰是线上培训难以实现的。三是培训供给方调动资源能力有限，资源开发广度和深度不足，社会实训资源开发不充分。课程开发质量不高、课程内容过时长期未维护更新，导致培训质量不高。四是政府部门在线上职业培训中的定位和作用需进一步明确。政府部门对线上培训供需对接匹配的引导和培训质量监管尚需加强。对企业和劳动者的线上培训补贴政策尚需补足。
2.对策建议。
一是以企业为主体促进培训供需精准对接。建议应让企业成为职业培训的“甲方”，充分发挥其在培训中的主体作用。应形成“企业出需求—院校出资源，企业出项目—院校出课程，企业出学员—院校出载体”，以更好地促进职业培训供需的精准对接。
二是促进线上和线下培训深度融合。建议对一些通用课程、理论课程，可作成网络课件，供企业和劳动者随时观看学习。对一些专业性较强课程，可采取网络直播教学的方式，增加教师和学员的互动性。另外，对一些操作性很强的课程，可采取线下的现场培训指导、小班上课。
三是加强培训质量和效果的评估与监管。建议政府部门加强对线上培训课程的监督管理，加大对课程课件开发的支持力度，以使课程课件更好地满足市场需求，更好地发挥作用。更加注重培训后的就业率、工作能力、生产效率、工资收入等，通过建立培训质量评估机制，加强对培训效果的评估和考核。
四是发动行业协会力量拓展合作途径。建议发动行业协会（或产业联盟）力量，或通过龙头企业培训资源和标杆带动，使中小微企业与院校建立对接联系，以解决中小微企业开展职业培训存在的能力不足和资源有限问题。
（三）对重点地区及地域内重点行业企业摆脱困境渡过难关急需政策再加码，实行特别就业援助
1.问题及分析。
目前出台的复工复产政策，只要抓好贯彻落实，对全国疫情中低风险地区和大部分制造业企业以及能够较快启动运转的服务业企业是能够马上取得成效的。对湖北、北京等疫情高风险地区，对这些地区住宿餐饮、文体娱乐、交通运输、旅游等至今停摆的行业，对在这些行业中难以为计的民营中小微企业和个体劳动者，政策中所列出相关扶助措施，相信经过努力也会取得成效。但考虑到上述地区及相关行业企业受疫情影响最大、时间最长，不仅在疫情中元气大伤，而且以后复苏困难，损失更难补回；不仅原有的就业岗位流失，而且缺乏新增就业岗位的后劲；不仅从业者的收入只出不进（湖北一些劳动者讲，三个月来工资一分钱没挣，钱包里一分钱没剩），并且困难群体特别是零就业家庭可能会大大增加。上述种种，靠市场调节就业和一般性引导措施恐难以满足。
2.对策建议。
对相关地区及其相关行业企业劳动者群体应作为重点，在现有政策上再加码，在特定时期实行特别就业援助政策。
一是建议对湖北等地区实行特定时期市场和计划相结合，政府更多干预的工作机制。在发挥政府政策的引导鼓励支持作用，调动行业企业和劳动者个人的积极性的同时，还必须用行政计划手段对受影响重的群体就业（如对湖北大学生的就业在相关项目上要求做出特别倾斜，对湖北农民工跨地区就业要求接收地做出特别安排等），并由中央政府从规划项目、扶持行业、补足企业后劲、增加就业补助金拨付和社会保障基金调剂上给予直接有力的支持帮助。
二是建议对重点地区的重点行业企业的免税减税政策应延至今年底，免社保缴费、免其他收费的政策也应延长，以让这些行业企业休养生息、提振信心和预期。同时，中央财政应对重点地区加大转移支付，帮助化解地方财政因减免税带来的收不抵支问题（据湖北一些县反映工资发放已成问题）。这也对真正落实减免税政策有再担保作用。
三是建议设立抗疫复工复产专项贷款。对重点行业企业启动运营要求创业贷款的，按政策给予支持，适情提高贷款额度，并予以全额贴息。对因这次疫情影响运营的服务业企业特别是小微企业、初创业者的创业货款出现呆坏帐的，接实际情况予以核销或再展期一年并全额贴息。
四是对防疫期间采取紧急措施导致劳动者暂不能返岗提供正常劳动的，企业不得解除劳动合同或退回劳务派遣用工。对为湖北籍劳动者保留岗位，正常发放工资的企业，可给予企业一定期限的岗位补贴。对省外企业吸纳湖北籍劳动者的，给予企业吸纳就业补贴。
五是建议对疫情中停止运营的企业职工和劳动者，分别不同情况保障基本生活。对保持劳动关系的，按“三三制（财政、企业、社会保险）”方式筹集资金，按最低工资标准发放一定期限的特别保障金。对那些因疫情影响而失去工作的人员，属参保企业的，按失业保险政策规定享受失业保险；属未参加社保的（包括个体劳动者和灵活就业者）按最低生活标准，由失业保险金给予一定期限临时性失业生活补贴。对求职的大学生按政策规定发放的求职补贴和见习补贴中应包括基本生活费、交通费等。这些钱都应根据本人申报承诺，大数据比对直接补到个人社保帐户中，将真金白银发到老百姓手中。
六是建议从实际出发扩大公益岗位安排困难群体的补助范围。其一，将受疫情影响致困的相关人员纳入困难群体，适当放宽认定条件；其二，扩展一批特定时期公益岗位，打破原来规定较死的范围；其三，落实应补尽补，对困难人员从事公益岗位的工资补贴和社会保险补贴，财政应按实际就业的人头补，改变原来根据资金拨放的额度，对人头和岗位设限的作法。
七是建议调剂全国社保基金，弥补地方养老、医疗、失业保险基金，化解因免缴和加大支出带来的收不抵支问题。全国社保基金作为中国社会保险在紧急时刻的预备金，曾在2008年四川抗震救灾时发挥作用，在这次全国重大疫情发生后，也应当根据地方实际需求进行调剂支援，一方面补足地方社保基金缺口，另一方面，增强援企稳岗和社会保障的可持续性。
中国就业促进会特约专家：张亚力、田小宝、刘燕斌、莫荣、陈李翔，周腊元
就促会副会长：王锡赞、柏莉、王喆、郑灿栋、汤宏
专委会专家：田光哲、邢莹