促进新就业形态发展
是实施就业优先战略的重点举措
毕京福
就业优先是国家战略，是“六稳”、“六保”的关键，是经济发展和社会稳定的重要内容。新就业形态是就业的重要组成部分，为助力稳就业保就业发挥着重要作用。今年政府工作报告提出，要完善灵活就业社会保障政策，开展新就业形态职业伤害保障试点。3月11日，李克强总理在答记者问谈到灵活就业问题时表示，作为政府，针对灵活就业群体的劳动权益、社会保障等问题，我们要逐步完善政策，要给这些“骑手们”系上“安全带”，让灵活就业等新就业形态既解燃眉之急，又激发市场活力和社会创造力。自党的十八届五中全会首次提出“新就业形态”以来，党中央、国务院对新就业形态劳动者们愈发关切。新就业形态是就业的重要组成部分，丰富了各类群体的就业选择，成为稳就业、保民生的重要途径。后疫情时代，新就业形态规模不断扩大，促进新就业形态健康有序发展，成为实施就业优先战略的关键一环。
一、新就业形态是时代发展的产物
以移动互联网等为代表的新一代信息通信技术，被广泛地推广和渗透到国民经济中的各个行业。“互联网+”正推动互联网技术、平台和应用向传统产业领域渗透和扩散，不断催生新业态、新模式和新产业，改变了劳动者的就业方式、就业结构等，促使就业方式转型，从而产生新就业形态。新就业形态是新一轮科技革命和产业变革命的产物。
（一）新就业形态发展现状
新就业形态主要指由互联网平台组织的分散化的、无雇主的就业模式。新就业形态与互联网等新科技息息相关，是有别于标准就业和传统灵活就业的平台化组织用工和劳动者就业新形态。数据显示，当前我国灵活就业人员已达2亿人，其中有近1.6亿人是新就业形态劳动者，新就业形态劳动者数量大幅增长。2020年共享经济服务提供者达8400万人，其中有大量是外卖配送员、网约车驾驶员、货车司机、互联网营销师等新就业形态劳动者。
根据中央促进新业态发展和灵活就业的要求，国家将灵活就业发展纳入就业优先战略总体规划，鼓励和支持各种灵活就业形态发展，允许企业在保障劳动者基本权益的情况下，结合实际，采取非全日制用工、阶段性合同、劳动者个人承揽、服务外包等多种形式实现灵活用工，完善对平台型用工等新就业形态的政策支持，促进了新就业形态快速发展。新就业形态劳动形式与传统劳动用工形式相比，呈现出以下特点：一是组织方式以平台为主。新就业形态以平台经济为支撑，主要依托平台实现就业，大量以互联网创新为基础的新型行业应运而生；二是供需匹配更便捷。大数据产业的快速发展为就业岗位的供需匹配提供了技术支持，可以实现就业岗位与求职者的快速匹配，提高了就业效率。三是就业方式灵活。平台企业发挥媒介作用，与劳动者无劳动关系。劳动者可以在多个平台企业提供商品或服务，以此获得劳动报酬。四是就业诉求不同。新就业形态从业人员将收入、工作环境、福利以及兴趣作为自己工作的主要诉求。
（二）新就业形态成为稳就业的“压舱石”
有助于扩大就业规模。一方面，新经济、新业态提供的大量工作机会具有很强的适应性,为社会各类劳动者提供了广泛的择业机会和多元的从业方式。新就业形态延伸了就业链条，创造了新的就业机会，缓解了就业压力，是解决当前就业总量问题的重要抓手。另一方面，培育新旧动能转换和新冠肺炎疫情，一定程度上缩减了部分行业的就业容量，但是新就业形态创造了大量就业机会，为一些传统产业富余劳动力的产业转移提供了就业新路径，是扩大就业容量、缓冲失业风险的重要载体。许多网约车兼职司机来自钢铁、煤炭、水泥等产能严重过剩行业,开网约车使他们获得了劳动收入,并可以通过网络平台以新的就业方式转向新产业新行业,走上再就业之路。据悉，我国取得许可的网约车驾驶员已超351万人、外卖送餐员规模则达770万。
有助于拓宽就业领域。以互联网信息技术为核心的新技术飞速发展，带来很多新职业的供给。伴随着新技术的应用、新经济的发展，网约车驾驶员、健康管理师等新职业应运而生。这些新职业中，有的已被纳入国家职业分类大典，如网约配送员、互联网营销师等；有的已具备一定规模，如数字化运营师、互联网在线教育培训师等。
有助于提高就业质量。一是缓解结构性就业矛盾。新就业形态可以缩短就业市场中供给方和需求方的搜寻时间与成本，从业者能利用闲置资源，缩短工作搜寻时间，直接与工作机会对接，实现与多方的供求交易；用人单位能整合利用内外部人力资源，减少搜寻成本，并根据市场预期及时调整雇佣规模，规避风险。二是增加劳动者收入。实践表明，许多网约车、快递、外卖、电商、代驾的从业者都是灵活从事兼职工作。能够使停工歇业企业的劳动者及时找到活干，增加收入，改善生活，减少失业、不充分就业或隐性失业。美团有67万外卖骑手来自贫困县,他们通过自己的辛勤劳动为家人和家乡脱贫作出了贡献。还有一些专业技术人员、经营能手,通过平台承揽能够发挥自己专业或技能特长的工作获得较高劳动报酬,从而改善了就业和生活质量。
有助于稳定重点群体就业。新就业形态为促进农民工、大学毕业生等重点群体就业提供了多种选择和途径。农民工是我国产业工人的主体，大学毕业生在城镇新增就业中占有很大比例，保持农民工稳定就业，为毕业生提供就业机会，关系到就业基本盘的稳定。受疫情冲击，当前农民工和毕业生就业受到较大影响，多措并举促进重点群体就业是稳就业工作的重中之重。实践表明，在从事新就业形态的劳动者中，农民工和大学毕业生都占有很大比重。大力支持数字经济、平台企业发展、鼓励和帮助农民工、大学毕业生在平台企业、以新就业形态就业，有助于有效缓解就业压力，为重点群体提供更多就业选择和门路。
二、新就业形态发展面临诸多困境
新就业形态在增加就业机会、帮扶困难群体就业等方面发挥了重要作用，但是新就业形态的发展也存在“短板”，主要是其打破了现有管理规范，对传统就业群体、管理手段、劳动法律体系、就业服务管理、社会保障政策等形成一定冲击。
劳动关系不明确。新就业形态打破了劳动保护的法律框架，劳动关系模糊，签订劳动合同并不普遍，是一种脱离劳动法约束的“中间状态”。当前，不少新就业形态从业人员在平台公司的霸王条款下，与平台公司签署为劳务关系，而非劳动关系。平台将自己定位为信息提供服务方，平台经营者通过签订“外包合作协议”或“代理合作协议”将业务外包给第三方（即或被称为代理商或合作方的关联企业）。平台企业，包括非平台企业对符合劳动关系的，仍不订立劳动合同确立劳动关系。甚至部分企业诱导劳动者注册成个体工商户，劳动者不再受到《劳动法》的保护，反倒为用人单位免去一大笔税负和社保支出。
劳动权益保护缺失，劳动监管体系不健全。一是在现行法律规范下，新就业形态普遍不能被视为劳动关系，导致法律法规中对经济权益保障、劳动保护条件、劳动争议处理等方面规定难以适用，司法实践证明传统的劳动关系认定标准面对新兴经济形态下的用工关系亟待予以灵活化解释。二是新就业形态下，劳动者与雇佣方和网络平台关系松散，权责难以清晰判定，相应的争议纠纷处理机制也不完善，权益保障实施难度大。司法实践中，对于平台企业与关联企业之间用工责任和第三人侵权责任的承担存在较大争议。三是由于未建立正式劳动关系，或者被掩盖和规避了劳动关系，劳动监察部门执法存在困难。不管是劳动监察还是调解仲裁，都面临举证材料和过程难题。
职业技能培训政策效果不明显。一方面，当前新就业形态从业人员的职业技能依然处于较低水平，用工单位缺乏员工培训的积极性，劳动者需要承担自我技能提升的培训成本。无技能现象在从业人员中较为普遍，许多人选择灵活就业更多是因为很难找到正规就业岗位，很多体力型劳动者在达到一定年龄后会面临较大的失业风险。另一方面，新业态下的职业培训政策需要继续加强。新就业形态的培训政策不足，针对平台从业者职业培训补贴办法在试点探索阶段，还有一些问题需要解决。现行职业技能培训体系无法满足精细化、专业化的发展需要。
从业人员的社会保障不足。一是由于存在申报手续复杂、个人缴纳费用高、最低缴费年限长、异地转移接续关系困难等问题，导致新就业形态从业人员参保意愿严重不足。二是很多地区对于新就业形态从业人员参加社保、享受社保补贴，还没有开放户籍限制，成为了非本地户籍人员参保的主要障碍。不能以灵活就业人员身份参保职工基本养老和基本医疗保险，无法拥有传统正规就业职工享有的保障权益。
职业伤害得不到保障。现行《工伤保障条例》规定，参保职工必须具有劳动关系，且由雇主缴费。新就业形态从业人员普遍是灵活就业或自我雇佣，难以满足现行工伤保障制度的参保条件，在缴费主体、缴费标准、费用分担机制、取证认定等都面临难题。尽管部分平台公司以购买商业保险的方式保障从业人员在遭遇意外伤害时的损害赔偿，但这些商业保险从覆盖面到赔偿额都无法满足新就业形态从业者的保障需求。
三、为新就业形态发展撑起保护伞
今年，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期减弱三重压力，全国高校毕业生1076万人，山东达79.5万人，都创历史新高，就业压力不减，结构性矛盾突出。国家将采取“稳定市场主体，强化就业优先政策；拓宽就业空间，强化创业带动就业；稳定就业重点群体，强化精准就业帮扶；促进供需匹配，强化就业服务和培训质量”四大举措，缓解就业压力。新就业形态，是促进就业的一支重要力量。当前，新就业形态的发展还存在劳动关系不清晰、社保制度难覆盖、公共就业服务效果不明显等问题，需要尽快补齐新就业形态的政策短板，推进实现更加充分更高质量就业，保障和发展好就业这一最大民生。
加强顶层设计，规范企业合规用工。一是理清平台企业、人力资源服务机构、新就业形态劳动者之间的关系，对模糊的关系进行准确的认定。研究制定符合新就业形态特征的非标准劳动关系体系，并建立多元化劳动标准制度，建立新就业形态劳动者的劳动基准，以保障新就业形态劳动者的基本权益。二是重新审视现有法律定位，在劳动法律立法理念上进行变革，转变以“工厂制”为基础的立法理念，将新就业形态纳入传统法律框架治理的范围。适时修订和完善相关劳动法律法规，明确规定新就业形态相关方的权利义务责任，补充规范新就业形态发展等相关内容。三是针对新就业形态的工作特点，研究制订平台企业劳动用工、劳动定额、报酬支付、工作时间、职业安全等劳动标准，建立适合调整新就业形态劳动争议的处理制度和劳动监察制度，及时妥善处理劳动争议，切实保障劳动者的合法权益。
完善社保等体系建设，适应新就业形态发展趋势。一是健全适应新就业形态特点的社保政策和服务体系。根据互联网平台企业的经营方式、收益水平、分配方式，以及新就业形态劳动者工作特点等相关因素，探索建立多层次、多级档的缴费标准，构建方便缴费、可转移、可计算可携带的社保权益记录体系，并创新灵活的社保缴费方式。二是针对新业态灵活多变、与互联网关联度高的特点，积极探索“网上社保”模式，整合各类用工的信息数据，建设灵活多样的网上“社保入口”以及可携带、可分割的社保监管体系，使新就业形态劳动者的社保制度与现行社保制度互联互通、相互衔接、便于人员流动并提供便捷的社保服务。鼓励新业态从业者灵活自主地参加社会保险，即时转移接续社保关系。三是建立完善新就业形态职业伤害保险制度，保障安全工作条件。应由国家通过立法形式强制实施，承担兜底保障等责任。鼓励以平台为单位参加工伤保险制度，积极倡导企业社会责任和雇主责任。对于参保能力不足的行业或企业，建议其自发建立小额互助基金，作为劳动者遭受重大风险后的救助金。
扩大覆盖范围，筑牢公共就业服务体系。一是加强新就业形态监测统计。应完善统计调查制度，建立全国统一的登记和统计监测平台，建立职业信息、劳动者职业能力素质数据库，纳入新职业目录。建立新就业形态统计指标，将其纳入统计指标体系，对新业态用工数据进行统计监管，为就业多元化劳动关系的划定和不同类型劳动关系的认定提供大数据支撑，定期发布新就业形态统计分析报量，并设立对新就业形态者就业质量和福利水平的研究评估机制。二是落实职业技能培训政策。完善职业教育培训制度，制定并完善支持新就业形态人员的培训政策、让数字技术技能成为数字经济时代的“必修课”。进一步扩大公共就业服务的覆盖范围，积极开发制定新的职业技能标准，制定规范的用工行为，定期开展关于新就业形态人员的社会保障职业培训。充分利用互联网技术，开展面向新就业形态群体的技能提升培训、资格认证、申请补贴等服务。注重发挥平台企业的作用，加强与政府间的合作，构建满足新就业形态发展所需要的新型培训与服务体系。
创新协调机制，探索多部门联合治理机制。应建立完善多部门联合执法机制，部门之间建立有效协同机制，监管部门应重视和利用平台自身监管的需求和能力，尝试政府与平台协同监管的模式，以平台为基础设计税收、劳动标准等制度。创新和完善监管方式和手段，重视和利用平台自身监管的需求和能力，探索建立政府、平台企业、行业协会以及资源提供者和消费者共同参与的多方协同治理机制，形成政府与平台企业的良性互动，提高治理效能。引导和督促产业（行业、地方）工会与行业协会或行业企业代表协商制定行业劳动定额标准、工时标准、奖惩办法等行业规范并发挥民主监督职能。秉持包容审慎监管思维，鼓励业态创新，进一步清理和取消制约新业态发展的不合理规定，综合运用财税、金融、人才、知识产权等方面的支持政策，营造良好的营商环境。
畅通诉求途径，重视新就业形态劳动者的话语权。受客观条件的限制，新就业形态的劳动者在社会生产中对规则的制定缺乏话语权，只能被迫接受精英阶层的决策，决策难以向对他们有利的方面倾斜。所以要拓宽新就业形态的劳动者表达意愿的渠道，让就业形态的劳动者意识到自己的意见和诉求可以被采纳，让他们有反映问题的途径，让劳动者通过自觉的言论表达来维护自身权益。