多措并举为灵活就业保驾护航
毕京福 沈伟智
近日，国务院办公厅印发《关于支持多渠道灵活就业的意见》，要求把支持灵活就业作为稳就业和保居民就业的重要举措，为促进灵活就业的快速发展提出了指导性意见。7月22日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定支持多渠道灵活就业的措施，增加居民就业和收入。新冠肺炎疫情发生以来，我国经济运行下行压力加大，就业形势严峻，稳就业压力增加。疫情期间，灵活就业人员规模不断扩大，丰富了各类群体的就业选择，成为稳就业、保民生的重要途径。灵活就业的健康发展对稳定就业形势愈发重要，需要从多方面入手，多措并举促进灵活就业快速发展。
一、灵活就业是新时代发展的必然要求
早在2001年，“十五规划”中就提出“灵活就业”的概念。灵活就业人员是指非全日制、临时性和弹性工作等灵活形式就业的人员，包括自营劳动者、自由职业者、兼职人员、临时工等传统群体，还包括共享经济、平台经济等互联网平台的新型就业人员。2016年，“十三五”规划纲要明确提出要加强对灵活就业的扶持力度。近年来，党中央、国务院更加重视灵活就业，要求通过深化“放管服”改革，取消对灵活就业的不合理限制，引导劳动者合理有序经营。
新就业形势需要灵活就业。突如其来的新冠肺炎疫情，对我国经济社会发展和就业形势带来较大的冲击。旅游、餐饮等服务业、中小企业生产经营困难加大，市场招聘需求下降，高校毕业生、农民工等重点群体就业难度增加，企业用工难和劳动者就业难并存的结构性矛盾更为突出，给今年的就业工作带来挑战。灵活就业是新经济发展、市场竞争、技术进步和政府推动交互作用的结果，有着巨大的发展空间，可吸纳大规模就业。新就业形势下，灵活就业是劳动者就业增收的重要途径，对拓宽就业新渠道、培育发展新动能具有重要作用。
新就业形态需要灵活就业。随着时代的发展和科技的进步，灵活就业成为稳就业的重要途径。从最开始的个体经营灵活就业，到兼职等非全日制就业，再到以网约配送员、网约车司机、快递员为主要代表的新就业形态，就业的形态不断发展，灵活就业的内容也逐渐丰富起来。新就业形态是灵活就业的重要组成部分，新就业形态的快速发展离不开良好的灵活就业环境，同时也推动着灵活就业健康有序发展，两者相辅相成。新就业形态与传统就业相比，伴随着互联网技术进步与大众消费升级出现的、去雇主化的就业模式以及偏离传统正规就业并借助信息技术升级的灵活就业模式，既区别于普通的正规就业形态，又与传统的兼职、非正规就业等有所不同。据有关数据显示，疫情期间淘宝直播新增各类达人主播超过30万人，比去年同期增长超过20倍，其中专注电商助农的“村播达人”超过5000人，比去年同期增长超过10倍。
新经济发展需要灵活就业。随着大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等新技术驱动的新经济向各领域广泛渗透，消费者对于服务体验的要求不断提升，新需求推动职业产生细分，催生出新职业和新的就业岗位，吸纳和带动了大量的灵活就业人口。灵活就业为新经济形态的发展提供了较为充足的人力资源保障，以共享经济为例，国家信息中心分享经济研究中心发布的《中国共享经济发展报告（2020）》显示，2019年以新业态形式出现的平台企业员工达到623万人、同比增长4.2%，平台带动的就业人数约7800万人、同比增长4%。平台经济、共享经济等灵活就业方式吸纳了大量劳动力，同时由于其高度灵活自主的就业特征，也激发了劳动力市场新的活力和灵活性。
新的就业观念催生了灵活就业。劳动者的就业观念在产业结构调整、就业形势严峻、互联网科技飞速发展等因素的影响下发生了变化，与传统就业观念相比，劳动者对传统就业岗位的依赖性降低，就业观念更加开放，包容性更强。灵活就业具有工作内容碎片化、工作时间弹性化和工作安排去组织化的特点，对从业者性别、受教育程度、工作时间等方面的要求宽松，对劳动者产生了较大的吸引力，越来越多的年轻人开设网店、从事互联网营销、当公众号博主等，加入到灵活就业人员的大军中。据相关数据统计，当前我国外卖骑手数量已经接近800万人，网约车司机近千万。外卖平台数据显示，1月至3三月，该平台新增骑手33.6万人，其中，原职业为工人的占比为18.6%，销售人员占比为14.3%。
二、促进灵活就业发展要补齐短板
在当前就业形势严峻复杂的背景下，支持多渠道灵活就业具有重要意义。是做好“六稳”工作、落实“六保”任务的具体举措，是激发劳动者创业活力和创新潜能的有效手段，也是解决低收入群体就业的重要途径。与此同时，我们也应该看到，存在着一些限制灵活就业健康有序发展的因素。
灵活就业人员劳动保障亟须解决。相关法律关系不够清晰。灵活就业形式在改变传统劳动关系的同时对新雇佣关系中灵活就业者的劳动权益保障提出了挑战。我国现有的政策和相关法律法规关注的重点在正规就业上，灵活就业者的合法权益往往得不到保障。当前新经济形态的背景下，灵活就业出现新模式，过去的劳动关系法、劳动保护法等相关法律已不再适用当下就业的新形势,传统劳动关系制度难以保障新就业形态从业者的基本权益。同时，他们可能同时受雇于多个市场主体且岗位流动性较高，而中国现行的法律法规对此类劳动关系认定缺乏清晰的标准，导致其对新型用工关系及用工义务的约束力不足。如许多饿了么的众包骑手，同时在为达达、美团等多平台服务，送货的电动车上可能有多家公司的外卖，难以确定工伤保险的缴交责任主体。在目前暂无任何管理经验可循的状态下很可能造成用工纠纷等问题，亟需相关部门尽快出台更有针对性的法律制度。
社会保险制度在一定程度上不适应新就业形态发展需要。劳动法律规定的建立劳动关系情形下应缴纳的养老保险等社会保险并不适用于灵活就业人员，企业较少主动为灵活就业人员提供或是要求其缴纳社会保险。尽管中国现行的社保体系可以让新就业形态从业者以灵活就业人员的身份通过自主缴纳的方式参与养老保险和医疗保险，但仍存在相关从业者社保覆盖率较低、险种不全的现象。灵活就业人员个人可以按照国家规定，缴纳医疗保险、养老保险，但法律并没有规定其工伤保险的缴纳问题。不仅用工企业没有法定缴纳义务，而且灵活就业者本人也没有缴纳途径，这就成为大多数灵活就业人员无法参加工伤保险的制度障碍。灵活就业人员存在工资较低、收入不稳定的情况，以在岗职工为标准的社保缴费制度设计使得灵活就业人员自行缴纳社保的负担比较重，主动参与社保的意愿不高。
灵活就业人员职业技能不足。企业培训发挥作用小。灵活就业从业者因其灵活性较高的特点，导致以往依托企业对本单位职工开展职工教育和技能培训制度无法发挥作用。多数平台企业考虑到雇佣的灵活就业者流动性大，不是自己的长期员工，在考虑其职业技能方面的培训没有较多的动力，也不愿投入过多的资金。在必要领域，用人单位只是通过给劳动者提供文字材料来进行职业培训，通过发送信息或是分发岗位介绍文件等形式告知应征者工作注意事项，忽视专业化的培训，使得多数员工缺乏职业技能。
现行职业技能培训体系不匹配。现行高等教育和职业教育体系主要聚焦于传统行业的技能培养，未能适时匹配互联网平台发展催生的以现代服务业为主的新就业形态岗位的技能需求。新就业岗位迅速涌现，原有的职业培训内容更新不及时，没有相应的课程。劳动者想从事新职业，但找不到官方的培训路径。劳动者自主接受职业培训的意愿不强。职业培训和工作岗位不直接挂钩，劳动者不愿意花时间和精力去接受职业培训。因此，无论从时间还是内容上，职业培训仍难以跟上劳动力在不同产业间转移的节奏。
灵活就业形式社会认可度较低。当前，社会对灵活就业的认可度较低，对灵活就业还没有引起足够的重视。社会舆论中，国民对灵活就业“没面子”“无奈选择”的旧观念根深蒂固，阻碍了灵活就业的长远发展。社会上的许多人，包括正在从事灵活就业的人，也认为灵活就业是“打工”，不是就业，甚至有“低人一等”的思想观念。日前，教育部下发通知，要求严格核查2020届高校毕业生就业数据。自由职业的范围加入了电子竞技工作者，“打电竞属于就业”引发网友争议，认为将电子竞技工作者纳入统计指标，有给高校提高就业率“放水”之嫌。
三、多措并举促进灵活就业快速发展
解决灵活就业发展中存在的问题，应从实际出发，针对灵活就业形态的特点，不断研究完善支持灵活就业的政策措施和逐步清理取消对灵活就业的不合理限制。
坚持市场引领，支持发展新经济形态。政府要为新经济形态赋能。要加快落实促进平台经济规范健康发展的指导意见，促进新产业新业态新模式快速发展。对“互联网+”、平台经济等加大支持力度，发展数字经济新业态，催生新岗位新职业。持续深化平台经济领域“放管服”改革，探索推进适应新业态发展要求的制度创新。深入推进“互联网+监管”和基于信用的差异化监管等创新模式，加强事中事后监管。降低平台企业的运营成本和用工成本，包括减税、发放补贴、适当下调社保费率等，进一步释放其带动就业的能力。取消不合理的市场准入壁垒，规范制约平台经济良性发展的行政限制等事项，降低平台企业的合规成本。为优质成长型平台企业提供多方面的金融支持。探索构建政府部门和平台企业之间的数据合作共享机制，合理利用平台大数据为就业政策的制定提供事实依据和决策参考。加快5G商用发展步伐，大力发展壮大新一代信息技术、绿色石化、智能家电、汽车等战略性产业集群，加强人工智能、工业互联网等领域基础设施投资和产业布局，进一步拓展新就业空间。
新经济形态企业要优化自身商业模式。目前，现代信息、移动互联、大数据等新兴技术及应用正以其独特的技术支撑和价值创造方式，推动新经济的发展，我国新经济形态呈现良好态势发展，新经济形态企业间的竞争将日趋激烈，要求新经济形态企业不断优化自身商业模式，提高竞争力。因此，新经济形态企业要在遵守社会道德与市场信用的基础上与时俱进，积极利用国家优惠政策、调动创新资源、运用科技手段以及商业技巧，不断优化新经济形态企业的运营模式，为社会提供更多的灵活就业岗位，打造更高质量的劳动力市场。
加强顶层设计，取消不合理限制。要逐步完善相应法律政策体系。建立针对新型灵活用工的劳动标准，加快完善相关法律法规对新型劳动关系的认定。充分发挥高校和智库专家的作用，结合多学科力量，共同探讨新型用工关系的认定，同时广泛听取新就业形态从业者和平台企业的意见，将灵活就业群体纳入劳动法的保护范围。可以将灵活就业作为一类非标准劳动关系纳入现有劳动法体系之中，或制定专门的法律条文，对劳动者应有的权利和待遇进行肯定和保障，如对相应的薪酬构建、劳动时间和休息权予以规范，使得灵活就业群体在劳动权益受到侵害时有法可依。规范新时期灵活用工，探索合理监管机制。针对部分可能破坏和谐劳动关系、造成劳资隐患的用工乱象，以及劳动标准、生产组织管理及劳动关系运作达不到法律规范的灵活就业，相关部门应加强监管力度。
要制定并完善完善符合灵活就业的就业优先政策。要不断加强就业促进政策与服务对灵活就业、新就业形态的全覆盖，健全对各类就业形态的政策支持和服务举措，优化新就业形态发展环境。将就业服务普惠到新业态和平台企业，全面覆盖灵活就业和新就业形态人员，并根据新就业形态特点，制定分类细化的实施细则，用更符合实际的方式为新就业形态群体提供政策支持。积极探索建立适应灵活就业人员特点的失业保险制度体系，扩大制度覆盖范围；根据就业形势和工作重点的变化，将失业保险政策的费率调整、稳岗返还、技能提升、促就业服务等作为就业优先政策的调控工具，使之在保民生稳就业中发挥更大作用。
要加强灵活就业信息采集。要将与灵活就业相关的指标尽快纳入劳动力市场统计体系，加强对新经济领域内新就业形态的调研和监测, 及时掌握其发展动态、成长规模、风险事件和劳动者诉求，并定期发布灵活就业从业者的规模、就业质量等情况。建立灵活高效的信息传播和沟通反馈机制, 设置科学合理的监测指标和预警机制, 避免风险聚集酿成集体事件。加强数据搜集和跟踪研究, 为新时期实施更积极有效的就业促进和保障政策提供依据。优化基于企业的就业信息采集过程。可以增加关于灵活用工情况的指标选项，例如，要求企业填报外包用工情况等；此外，对于不断兴起的平台企业，统计部门应及时调整平台企业的抽样比例，并合理利用平台企业的数据信息估算灵活就业从业者的规模。
要让政策的真金白银到达灵活就业从业者的个人账户。出台针对灵活就业的就业、金融、财政、社保、劳动保障等就业优先政策。减少限制新职业发展的不合理制度规定，将针对灵活就业从业者的就业扶持和补贴政策纳入到政策体系，解决灵活就业从业者享受就业补贴、培训补贴、就业指导、技能发展等多方面的诉求。积极探索新就业形态人员补贴培训工作，将新职业从业人员的相关培训课程纳入职业培训体系。
坚持需求导向，针对性开展技能提升行动。提升灵活就业从业者就业本领。在共享经济时代，灵活就业者的技能水平直接决定了自身的市场竞争力，影响收入。形成主要由市场配置人才资源、促进人才流动的机制，营造人才脱颖而出的环境，满足灵活就业不断发展的需要。完善第三方监管机制，探索建立个人职业培训账户制度。针对灵活就业从业者对职业技能提升的需求，要增强人才培养和社会需要之间的匹配度，把综合素质教育放在更重要的位置。劳动者只有具备良好的知识和素质储备，才能更好地适应未来社会的发展变化。企业充分发挥培训主体作用，加强对企业职工岗位技能提升培训，着力加强高技能人才培训，实现“岗有所适”。可通过通识教育、在职培训等方式，建立适用性强、匹配度高的新职业就业培训系统，在专业设置、课程安排等方面大胆创新，将技能培训与职业发展有效融合，提升员工技能，实现持续健康发展。
要完善职业教育和培训体系。推进高等教育和职业教育专业设置、人才培养模式与新技术、新产业、新业态、新模式发展衔接匹配，推动新就业形态从业人员向知识型、技能型就业转型。教育部门要紧贴新兴产业发展趋势，及时调整人才培养体系与方向。推动专业设置、课程内容与社会需求和企业生产实际相适应，促进职业教育培训质量提升，实现人才培养培训与社会需求紧密衔接。发挥职业教育优势，顺应科技产业发展趋势要求，突出以综合素质培养为导向的教育理念，进一步完善面向未来、面向高素质技能人才的职业教育体系，既要大力培养社会急需的专业人才，也要适当保持前瞻性，积极促进学科融合。完善在职教育培训体系，调动政府、企业和劳动者三方积极性，加强社会教育资源与企业的衔接，根据企业和社会需求，大力实施在职职工技术技能教育培训，促进职工知识技能的不断迭代更新，弥补学校职业教育滞后的不足。分别针对劳动者职业生命的不同阶段，舒适差异化、精准化、持续化的培训补贴政策，劳动者个人、企业、培训机构可根据自身实际自主选择最合适的培训路径。
要加强培训针对性，创新培训内容和方式。要坚持以人为本，广泛调研培训需求，形成具体的解决方案。建立动态调整的职业培训计划，线上培训与线下培训方式相结合，利用数字技术、互联网技术，创新职业培训的形式和内容。培训方案要改变传统单一的集中授课、填鸭式教学等模式，逐步推广工学一体化、企业新型学徒制、国家基本职业培训包、校企合作、“互联网+职业培训”、多媒体资源培训等灵活多样的培训方式。充分利用数字技术创新职业培训，调动用人企业和参训人员的积极性。加强培训教材开发和课程建设。根据培训需求，做好培训教材编写、修订工作以及课程设置、开发工作，要对培训情况进行跟踪调查，及时对培训中发现的教材和课程问题进行修订完善，鼓励行业协会、培训机构和企业开发适应市场需求的新课程，尤其是配合企业转型升级及数字经济和人工智能技术发展要求的新职业课程。
优化保障制度，保障灵活就业人员劳动权益。要优化社会保障制度。建立和完善适合灵活就业劳动者参加的社会保险制度，保险费的缴纳和支付等制定规定要灵活、适宜，提高社会保障制定的适应性。根据灵活就业人员工作特点、收入水平、分配方式等因素，合理确定社保费率缴费方式等，增加社会保险制度的包容度，并且鼓励平台企业为灵活性就业者办理社会保险，满足灵活就业人员的需求。
确保灵活就业人员平等参保权利。充分考虑到灵活就业不同收入群体的社保需求，制定与低收入灵活就业人员相适应的社保缴费基数，鼓励低收入灵活就业群体积极参与社会保险。探索把改变社会保险缴费基数和降低费率作为降低参保门槛的重要抓手，适当降低城镇灵活就业人员缴费负担。加快落实各项社会保险降费率政策, 明确低费率享有低待遇的参保原则, 避免发生“低进高出”的道德风险。推进灵活就业人员职业伤害保险和失业保险工作，使劳动者在遇到工伤或失业风险时，及时得到补偿和救助。
要处理好灵活就业人员社会保险关系的转移接续问题。
由于灵活就业的用工方式、用工时间等具有较大灵活性，而且我国的社保有缴费年限的硬性规定，很多灵活就业人员收入不稳定，经济承受能力相对较弱，在中断了社保缴费之后不愿意主动续交，灵活就业人员社会保险关系的转移接续工作难度较大。相关部门可以为灵活就业人员提供专门的社会保险转接通道，加快建设“网上社保”，为灵活就业人员参保及转移接续提供便利。在灵活就业人员出现转变工作、签订劳动合同、自愿退保等多种情况时，做到社会保险之间转移接续的快速衔接，充分落实“个人账户”随时带走、缴费年限合并计算等问题，保障该群体社会保险权益不会因为转换社会保险关系而流失。
完善就业服务，畅通就业信息渠道。为劳动者提供有针对性的就业咨询服务。就业咨询服务的内容应尽量全面、具体、针对性强，真正起到对灵活就业者在其就业过程中的指导作用。提供就业咨询服务的形式可以灵活多样，采用线上线下一体化的方式，发挥好线下就业服务的作用，积极探索线上就业服务新模式。可以采取面谈、电话咨询、网络咨询、“一对一”就业指导服务、即时就业服务等多种方式。
积极提供灵活就业供需对接服务。要充分发挥各类人力资源服务机构、职业技能培训机构等就业服务机构的作用，充分利用大数据、云计算、人工智能等信息技术手段，尤其是利用疫情期间线上服务新模式快速发展的契机，发展线上就业服务平台，做好线上就业服务。进一步拓展和优化人力资源服务外包等业务，为各类企业特别是餐饮、快递、家政、制造业等用工密集型企业，提供招聘、培训、人事代理等精细化服务；建立用工余缺调剂平台，为阶段性缺工企业提供供需对接服务；广泛发布短工、零工、兼职及自由职业等各类需求信息，支持多渠道灵活就业。